1. Introdução

Com o agravamento das condições climáticas globais, a sustentabilidade ocupa um lugar de destaque na agenda, e com princípios subjacentes a ideias com raízes económicas e sociais, surge em 1989 o conceito da “green taxation”, com o relatório “Blueprint for a Green Economy[1]”.

Os decision-makers parecem ter virado a atenção para um processo decisório e de implementação de políticas que não se foquem apenas na produção de receita, contribuindo para uma economia mais sustentável, através do incentivo de práticas “environmentally friendly”.

Segundo a Comissão Europeia quando falamos em taxas verdes podem estar em causa impostos em setores como a energia, poluição, transportes e recursos. [2]As iniciativas de “green taxes” podem ser encontradas tanto a nível nacional como internacional, e surgem no contexto do Pacto Verde Europeu (EU Green Deal^[3]), que prevê a redução das emissões de gases com efeito de estufa até 2030, e atingir a neutralidade carbónica até 2050.

Com o objetivo de diminuir os impactos sociais, os impostos verdes visam incentivar a transição para uma economia mais sustentável. Além disso, podem promover um crescimento sustentável e a justiça intergeracional, mantendo a receita fiscal dos Estados Membros.

No contexto da pandemia COVID-19, o Mecanismo de Recuperação e Resiliência (RRF^[4]) introduziu uma mudança de paradigma e alargamento do escopo dos impostos verdes, encorajando os Estados a introduzir mecanismos de recuperação virados para a sustentabilidade, implementando políticas como benefícios fiscais para projetos sustentáveis, e taxando mais agressivamente aqueles que criam prejuízo para o planeta.

A União Europeia é reconhecida globalmente como pioneira no desenvolvimento e implementação de políticas ambientais e de sustentabilidade. Pode-se destacar as medidas implementadas no EU Green Deal: começando pelo “Plastic Tax”, que estabelece a tributação sobre plásticos não reciclados; a Diretiva sobre Tributação Energética (ETD), que estabelece os princípios gerais para a tributação em matérias de energia, e prevê benefícios fiscais para utilizadores de energias renováveis; o Mecanismo de Ajustamento Carbónico Fronteiriço (CBAM), que consiste na tributação adicional sobre o transporte de mercadorias, associado ao seu “preço” em carbono; e, finalmente, o Regime de Comércio de Emissões da UE (ETS), com vista a regular e diminuir as emissões de CO2.

Ainda assim, a implementação destes mecanismos enfrenta muitos desafios, dos quais se pode destacar, à partida, o princípio da unanimidade que rege o Direito da UE^[5]. O que torna muito difícil aprovar medidas a nível europeu, condicionando assim o crescimento de uma economia mais sustentável.

 Importa mencionar também a resistência dos setores industriais, cuja fonte de rendimento depende de combustíveis fósseis, que tendem a pressionar os decisores políticos a não implementar medidas que lhes sejam desfavoráveis. Esta pressão pode dever-se também a resistências políticas ou lobbying, que criam uma barreira no desenvolvimento sustentável da UE.

Entre nós, também se tem sentido um compromisso crescente com a promoção da sustentabilidade, o que é visível através da contínua implementação de medidas de fiscalidade verde.

Destaca-se por exemplo, a taxação carbónica, implementada em 2015, que visa aplicar um preço às externalidades negativas provenientes da emissão de gases com efeito de estufa. Em 2021, Portugal era dos países com maior esforço fiscal relativamente a este imposto, o que levou ao congelamento da taxa em 2022. O Orçamento de Estado de 2024^[6] prevê a recuperação desta taxa petrolífera que tem como objetivo o cumprimento progressivo do Acordo de Paris, o que se vai traduzir num grande aumento dos impostos sobre os combustíveis, por causa do efeito do IVA.

Pode-se falar ainda do Imposto Sobre Veículos (ISV), uma medida que visa incentivar ao uso de carros com baixas emissões, sendo que quanto menor forem as emissões, menor é o imposto; do Imposto Único de Circulação (IUC), que pode prever a redução ou mesmo isenção de IUC para veículos híbridos ou elétricos; dos benefícios fiscais para energias renováveis; ou, ainda, do IVA Verde, que se aplica a produtos que promovem a eficiência energética e utilização de energias renováveis, e traduz-se numa redução do valor do IVA.

Ainda assim, e tal como descrito no Global Landscape of Climate Finance 2023, para assegurar o cumprimento do Acordo de Paris, o BCE estima que Portugal é o país europeu com maior necessidade de investimento verde^[7]. Se não forem tomadas medidas a nível da fiscalidade verde, que são as mais eficientes por partirem diretamente da esfera do consumidor, o custo da inação terá graves consequências não só ambientais, mas também sociais.

 

        2. Panorama Nacional da Fiscalidade Verde e Tipos de Impostos

Tipo de Imposto	Exemplos	Detalhes
Impostos Gerais	– Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas (IRC)	No IRC, temos a ausência de tributação autónoma na compra de veículos elétricos e esquemas como provisões dedutíveis para reparos de danos ambientais.
Impostos Gerais	– Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA)	No IVA, há a redução da taxa de imposto de 23% para 13%, aplicável aos primeiros 100 kWh de consumo mensal de eletricidade (apenas para potências acima de 6,90 kVA).
Impostos Específicos	– Imposto sobre os Produtos Petrolíferos e Energéticos (ISP)	Existe uma isenção para biocombustíveis avançados e hidrogénio verde, se devidamente certificados (com Título de Biocombustível (TdB) ou Certificado de Origem (CO), respectivamente).
Impostos Específicos	– Taxa de carbono sobre viagens aéreas	Existe um imposto[8] sobre o carbono aplicado aos bilhetes de transporte aéreo comercial de passageiros que partem de aeroportos e aeródromos localizados em território português.
Impostos Específicos	– Contribuição sobre as embalagens de utilização única	A contribuição sobre embalagens de utilização única aplica-se a partir de 1 de julho de 2022 para embalagens de plástico e a partir de 1 de janeiro de 2023 para as embalagens de alumínio.

        3. Instrumentos de Fiscalidade Verde

Nesta análise, “visão de floresta” dos instrumentos de fiscalidade verde, pretendemos adotar uma abordagem que nos permita mais à frente nas nossas considerações tecer conclusões sobre o estado da arte, relativamente ao enquadramento da legislação europeia e internacional, e apresentar estudos de caso pertinentes para ilustrar a sua aplicação prática.

 

1.1. Imposto sobre o Carbono em especial:

O imposto sobre o carbono tem como objetivo internalizar os custos das emissões de gases de efeito estufa, promovendo a redução do uso de combustíveis fósseis e a adoção de tecnologias limpas. A Diretiva 2003/96/CE do Conselho Europeu estabelece um quadro geral para a tributação da energia e dos produtos energéticos, incluindo disposições sobre o imposto sobre o carbono.

Assim sendo, este imposto pode ser aplicado em diferentes níveis:

• Nacional: Portugal implementou um imposto sobre o carbono em 2015, com uma taxa variável baseada no conteúdo de CO2 dos combustíveis.
• Regional: A Região da Valónia, na Bélgica, adota um imposto regional sobre o carbono desde 2009.
• Internacional: O Acordo de Paris, firmado em 2015, encoraja a implementação de medidas nacionais de precificação do carbono.

Quando à sua eficácia, estudos demonstram que o imposto sobre o carbono pode ser eficaz na redução das emissões de gases de efeito estufa. Um estudo da OCDE (2018) sugere que um aumento de 100 USD por tonelada de CO2 pode diminuir as emissões globais em 11%.

A implementação enfrenta desafios como a necessidade de harmonização internacional para evitar distorções na competitividade e a resistência de setores dependentes de combustíveis fósseis.

No setor não industrial, os transportes ocupam um lugar destacado na emissão de CO2. A União Europeia (UE) decidiu participar ab initio da fase voluntária no regime de compensação e de redução das emissões de carbono para a aviação internacional (CORSIA), obrigando os operadores a monitorizar as emissões de gases de efeito estufa (GEE) em todas as rotas internacionais e a compensar as emissões através da compra de licenças de emissão.

A aviação e os transportes marítimos, para além de terem forte impacto nos ecossistemas, contribuem substancialmente para a emissão de GEE. Neste sentido, o pacote do clima da UE prevê o alargamento a estes setores do regime de comércio europeu de licenças de emissão (CELE).

A UE, como principal impulsionadora da resposta internacional à crise climática, estabelece na Comunicação sobre o Pacto Verde Europeu de Dezembro de 2019, bem como na Estratégia Europeia de Descarbonização até 2050, o quadro para a ação climática, visando assegurar o cumprimento dos objetivos da UE, em particular as metas do quadro político para o clima e energia para 2030 e do Acordo de Paris sobre as alterações climáticas. O Relatório Especial do Painel Intergovernamental sobre mudanças climáticas (IPCC) publicado a 8 de Outubro de 2018, relativo aos impactos de um aquecimento global de 1,5°C, é uma referência importante nesse contexto.

A iniciativa da Comissão Europeia (CE) da Lei do Clima fixa o quadro institucional para atingir a neutralidade climática em 2050, estabelecendo um processo transparente, em conformidade com os períodos de revisão do Acordo de Paris, meta que em Portugal foi antecipada para 2045 pela Lei de Bases do Clima, que reconhece o Clima Estável como Património Comum da Humanidade.

O combate às alterações climáticas é um objetivo explícito da política ambiental europeia, conforme o artigo 191º do TFUE. Este esforço a nível internacional será, no entanto, ineficaz se não for acompanhado pelo investimento em investigação e inovação, com interação entre a academia e o tecido empresarial, com vista ao desenvolvimento das tecnologias de captura e armazenamento de CO2 (CAC) bem como da sua captura e utilização (CUC).

Os impostos com relevância ambiental contribuem com 6,7% da receita fiscal global dos países, de acordo com a OCDE (Tax Policy Reforms, 2020)[9]. Em Portugal, os tributos com relevância ambiental incidem sobretudo nos produtos petrolíferos e energéticos (ISP, 67,3%), nos veículos (ISV, 14,9%) e na circulação (IUC, 12,3%), já correspondendo a 7,4% do total de impostos cobrados. Dentro destes impostos, os da energia representam 72,1% da receita, os impostos sobre os transportes 27,2% e os sobre a poluição e recursos apenas 0,7%.

O impacto total do aumento das taxas ambientais poderia significar um aumento anual de receitas fiscais de 2,6% do PIB, conforme estimativa da OCDE (Estudo Económico sobre Portugal, 2019).

A tributação do carbono atua com base no princípio poluidor-pagador, com repercussão em toda a cadeia até ao consumidor final. A redução efetiva das emissões só se consegue através do efeito combinado do “fator preço” da taxa de carbono, aliado à redução do consumo de carbono nas escolhas individuais. Esta deve ser vista como complementar ao comércio de licenças de emissão e tem impactos diretos e indiretos, não negligenciáveis, em todo o sistema económico. Medidas complementares na área do trabalho e formação profissional poderão ser importantes na mitigação dos impactos.

De acordo com a OCDE, é possível reduzir as emissões até 10% sem prejudicar o emprego e os resultados financeiros das empresas, evidenciando o potencial positivo da tributação ambiental na competitividade e inovação das empresas.

 

4. Uma visão para o Futuro

A promulgação da Lei n.º 82-D/2014^[10], de 31 de Dezembro, que introduziu a Reforma da Fiscalidade Verde (RFV), foi um marco significativo no caminho de Portugal em direção à sustentabilidade. Esta iniciativa recebeu elogios e reconhecimento internacional, sendo citada como exemplo de boas práticas por organizações de prestígio como as Nações Unidas, o Banco Mundial[11], Green Budget Europe[12] e a Fundação Ellen MacArthur[13]. O relatório da Comissão Europeia sobre a aplicação da legislação ambiental da UE em Portugal reforçou a excelência da RFV, destacando-a como um modelo a ser adotado globalmente.

Entretanto, para garantir que a RFV continue a desempenhar um papel fundamental na transição para uma economia mais sustentável, é imperativo avançar além da superfície e implementar medidas concretas e abrangentes.

Propomos, assim, um conjunto de ações estratégicas para fortalecer e expandir a RFV:

1. redução de outros encargos fiscais: a Fiscalidade Verde deve ser concebida não apenas como um meio de tributação ambiental, mas também como uma oportunidade para simplificar o sistema tributário como um todo. A redução de outros impostos, em conjunto com a alocação de recursos para projetos de eficiência energética, pode estimular o crescimento económico sustentável e mitigar os custos contextuais associados;
2. estímulo à inovação tecnológica: a RFV deve impulsionar a inovação tecnológica e promover um ambiente propício ao desenvolvimento e à adoção de tecnologias limpas e sustentáveis. Isso inclui o estabelecimento de incentivos financeiros e programas de apoio para empresas que investem em pesquisa e desenvolvimento de soluções ambientalmente amigáveis;
3. avaliação e monitorização constantes: a implementação de um sistema de avaliação ex post do impacto económico e ambiental das medidas é fundamental para garantir a eficácia e a eficiência da RFV. Essa monitorização contínua permite ajustes e adaptações conforme necessário, garantindo que as políticas permaneçam alinhadas com os objetivos de longo prazo;
4. incentivo ao consumo sustentável: para promover uma mudança significativa nos padrões de consumo, é necessário implementar medidas que incentivem ativamente o consumo de produtos e serviços sustentáveis. Isso pode incluir a introdução de um sistema de “Certificação Climática”, bem como a concessão de benefícios fiscais e incentivos para produtos com menor impacto ambiental;
5. integração com compromissos internacionais: a RFV deve ser cuidadosamente alinhada com os compromissos ambientais assumidos por Portugal a nível internacional, garantindo uma abordagem coesa e consistente em relação aos objetivos de desenvolvimento sustentável e às metas climáticas estabelecidas pela comunidade global;
6. educação e conscientização: investir em programas educacionais e de conscientização sobre a importância da sustentabilidade e os benefícios da RFV é essencial para promover uma mudança cultural e comportamental em direção a práticas mais sustentáveis.

Ao adotar e implementar essas medidas de forma abrangente e determinada, Portugal pode fortalecer ainda mais sua posição como líder em sustentabilidade e estabelecer um exemplo inspirador para outras nações. A RFV, quando combinada com políticas complementares e uma abordagem holística para o desenvolvimento sustentável, tem o potencial de impulsionar uma transformação positiva em direção a um futuro mais verde e próspero para todos.

 

[1] David Pearce, Anil Markandya, Edward Barbier, Blueprint for a Green Economy, Routledge, 1989.

[2]  Os impostos ambientais (ou verdes) incluem impostos sobre a energia, os transportes, a poluição e os recursos. Fazem parte de um conjunto mais vasto de iniciativas de fiscalidade verde a nível da UE e dos Estados-Membros que podem ajudar a alcançar os objectivos da política ambiental. (TaxEDU)

^[3] Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões – O Pacto Ecológico Europeu, disponível em https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=CELEX%3A52019DC0640…

^[4] Regulation (EU) 2021/241 of the European Parliament and of the Council of 12 February 2021 establishing the Recovery and Resilience Facility.

^[5] Artigo 289.º, n.º 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia

^[6] Lei n.º 82/2023 de 29 de dezembro.

^[7] Climate Policy Initiative (CPI) – Global State of Climate Finance 2023, disponível em, https://www.climatepolicyinitiative.org/wp-content/uploads/2023/11/Global-Landscape-of-Climate-Finance-2023.pdf

^[8] Lei n.º 82/2023, 29 de dezembro – Artigo 49.º-Q -Taxa de carbono sobre as viagens aéreas, marítimas e fluviais.

[9] O relatório “Reformas da Política Fiscal 2020” da OCDE apresenta uma panorâmica das tendências e alterações da política fiscal na OCDE e em economias parceiras seleccionadas. O relatório abrange vários aspectos da política fiscal, incluindo reformas nos impostos sobre o rendimento das pessoas singulares e colectivas, no IVA e nos impostos relacionados com o ambiente. Salienta a importância crescente dos impostos ecológicos como instrumento de geração de receitas e de promoção de práticas sustentáveis. O facto de 6,7% das receitas fiscais totais serem provenientes de impostos relacionados com o ambiente sugere que existe um incentivo financeiro significativo para os governos implementarem e manterem esses impostos. Estes impostos não só contribuem para a saúde fiscal global, como também desempenham um papel fundamental na orientação das actividades económicas para práticas mais sustentáveis e respeitadoras do ambiente. Ao tributar a poluição e a utilização de recursos, os governos podem incentivar as empresas e os indivíduos a reduzir o seu impacto ambiental, promovendo a transição para economias mais ecológicas.

^[10] Procede à alteração das normas fiscais ambientais nos sectores da energia e emissões, transportes, água, resíduos, ordenamento do território, florestas e biodiversidade, introduzindo ainda um regime de tributação dos sacos de plástico e um regime de incentivo ao abate de veículos em fim de vida, no quadro de uma reforma da fiscalidade ambiental.

[11]https://consultations.worldbank.org/content/dam/sites/consultations/doc/migration/consultation_paper_for_es_framework_second_draft_for_consultation_july_8_2015_6_00pm_por.pdf

[12] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52019DC0640#document2

[13]https://www.ellenmacarthurfoundation.org/pt/um-kit-de-ferramentas-para-formuladores-de-politicas

 

 

Joana Chaves Baptista

João Maria Botelho

Junho de 2024